Processo Legislativo Brasileiro

Congresso Nacional em Raio-x (por Oscar Niemayer)

Os órgãos legislativos brasileiros cumprem diversas etapas na tarefa de criação de uma lei.

Da apresentação do projeto de lei até a publicação no Diário Oficial deve ser percorrido um longo caminho.

Os congressistas podem propor emendas aos projetos propostos e este deverá ser discutido em ambas as casas do Congresso Nacional. Em caso de aprovação em ambas as casas, o projeto deve ser enviado para sanção ou veto do presidente da República.

Sancionado o projeto, a nova lei precisará ser promulgada e publicada para que possa ter eficácia.

O processo legislativo, no entanto, não se esgota na elaboração somente de leis ordinárias.

Segundo o art.59 da CF, também fazem parte do processo legislativo as leis complementares e delegadas, as emendas constitucionais, as medidas provisórias, os decretos legislativos e as resoluções.

Iniciativa

O exercício da iniciativa é o meio hábil para deflagar o processo legislativo, propondo-se a criação de uma norma jurídica. Mesmo não sendo, em si, fase do processo legislativo a iniciativa possibilita a sua instauração.

Segundo o art.61 da CF, a iniciativa cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao presidente da República, ao Superior Tribunal Federal, ao procurador-geral da República e aos cidadãos.

São de iniciativa do presidente da República as leis que:

I – fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas

II – disponham sobre:

     a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e 

         autárquica ou aumento de sua remuneração 

   

     b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços 

         públicos e pessoal da administração dos territórios

     c) serviços públicos da União e territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos,

        estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferência de militares para a 

        inatividade

     d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da união, bem como normas

         gerais para a organização do Ministério Público dos estados, do Distrito Federal e dos   

         territórios

     e) criação, estruturação e atribuições dos ministérios e órgãos da administração pública

        (art.61, § 1)

Segundo o art.93, compete ao STF a iniciativa de lei complementar que disponha sobre o estatuto da magistratura.

Da mesma forma, compete ao Ministério Público propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares.

Iniciativa Vinculada

Em certas hipóteses a apresentação do projeto de lei parte do titular da iniciativa e assume caráter de obrigatoriedade.

Por exemplo, o art.84, XXIII e o art.165 da CF regulam que o envio ao CN da proposta orçamentária é de iniciativa do presidente da República.

Se esta obrigação não cumprida, o presidente incorre em crime de responsabilidade, conforme prevê o art. 85, IV.

Iniciativa popular

A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído por pelo menos cinco estados.

Emendas

As sugestões para que sejam alterados os projetos de lei que tramitam no CN são realizadas através de emendas.

Podem ser apresentadas emendas a qualquer projeto, excetuando-se somente as que aumentem despesas nos projetos de iniciativa reservada.

As emendas ao projeto de Lei do orçamento anual ou aos projetos que o  modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias

II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas, excluídas as que incidam sobre:

      a) dotação para pessoal e seus encargos

      b) serviço da dívida

      c) transferências tributárias constitucionais para estados, municípios e DF

III – sejam relacionadas com:

      a) correção de erro ou omissões

      b) dispositivos do texto do projeto de lei (art. 166, § 3)

Em princípio somente os parlamentares são titulares do direito de emendar.

No entanto, o art.166, § 5, abre exceção para o presidente da República, que pode propor alterações ao CN nos projetos de lei relacionados ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais enquanto não iniciada a votação mista.

Votação

Após os estudos e pareceres realizados pelas comissões legislativas, tem in;icio a fase de discussão e votação do projeto em plenário.

Para leis ordinárias a deliberação será feita por maioria simples ou relativa, ou seja, por maioria de votos. (art.47)

Para leis complementares a aprovação deverá ser por maioria absoluta. (art.69)

Para emendas constitucionais a aprovação deverá ser feita por três quintos da Câmara e do Senado. (art. 60, § 5)

Sanção

O direito brasileiro exige, além da aprovação pelo legislativo, a concordância do presidente da República, manifestada pelo ato da sanção, para aprovação definitiva do projeto de lei.

A sanção é explícita, quando o presidente assina o projeto, manifestando portanto sua concordância aos termos da nova lei. 

Por outro lado, caso após quinze dias úteis subseqüentes ao seu recebimento, não sobrevier declaração de vontade do presidente sobre o projeto, será considerada a aprovação tácita do mesmo.

Veto

A discordância presidencial ao projeto de lei consubstancia-se na aplicação do Veto.

O veto pode ser sustentado por duas razões:

     a)  inconstitucionalidade do projeto

     b)  inconveniência, por ter sido considerado contrario ao interesse público

O veto deve ser comunicado em 48 horas ao presidente do Senado Federal, com a especificação dos seus motivos.

O veto será apreciado em sessão conjunta dentro de trinta dias, a contar do seu recebimento, podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores.

Nessa hipótese, o projeto converte-se de imediato em lei, sem necessidade de sanção.

Promulgação e Publicação

Completo o processo legislativo com a sanção, a lei deve ser promulgada, indicando sua existência e validade.

Após promulgada, a norma deve ser devidamente publicada, com a inserção de seu conteúdo no Diário Oficial.  

O objetivo da publicação é comunicar oficialmente aos destinatários o ato normativo, que passa então a produzir efeitos.

Procedimento sumário ou abreviado

O procedimento sumario ou abreviado tem lugar sempre que o presidente da República solicitar a urgência para apreciação de projeto de sua iniciativa. (1rt.64, § 1 e § 2)

Referido procedimento não se aplica aos projetos de Código encaminhados pelo Executivo ao CN.

Procedimentos especiais

A CF estabelece, ainda, procedimentos especiais para elaboração de emendas constitucionais, do orçamento plurianual, de diretrizes orçamentárias, do orçamento anual e de abertura de créditos adicionais, leis complementares e delegadas e medidas provisórias.

Medidas Provisórias

O art.62 prevê que “Em caso de relevância e urgência, o presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional”. (art. 62, caput)

“As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos § § 11 e 12, perderão a eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias prorrogável, nos termos do § 7, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas decorrentes”. (art. 62, § 3)

Como a prerrogativa de decidir o que é considerado urgente e relevante é do próprio presidente da República, aumenta a discricionariedade e os meios de agir do Executivo nas mais variadas situações.

 fonte: Manual FUNAG para CACD - Direito 4a Ed (2012)